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      韓國政府采購電子化發展所帶來的經驗啟示

      2022年04月01日 09:52 來源:中國政府采購報打印

         ■ 王曉晨
      高度成熟的政府采購電子化是韓國政府采購發展的亮點一。2003年,韓國電子政府采購系統就被聯合國評為公共服務創新典范,并獲得了聯合國公共服務第一的殊榮。憑借該系統,韓國實現了域內政府采購流程的橫向標準化以及縱向協調性發展。
      當前,我國正在大力推進數字政府建設,政府采購是構建數字政府的重要組成部分。研究韓國政府采購電子化的發展經驗,對完善我國政府采購電子化、推動數字政府建設具有重要意義。
      韓國政府采購電子化發展概況
      第一,法律基礎堅實。1995年,韓國頒布了《韓國政府合同法》,該法是韓國政府采購法律體系的基本法,規定了關于政府采購的基本原則、實施范圍與招標程序。在此基礎上,《韓國政府采購法實施細則》《關于特定采購的<政府合同法>的特殊實施規則》《地方財政法》《政府投資機關法》等特別法共同組成了韓國的政府采購法律體系。
      韓國政府在推廣和普及互聯網方面頒布了《促進信息化基本法》《促進使用信息通信網絡及信息保護關聯法》等為政府采購電子化系統的發展奠定了堅實的基礎。此外,《電子交易基本法》《電子簽名法》《電子商務基本法》為電子化政府采購的交易行為提供了基礎準繩。
      韓國政府采購電子化發展是作為全國電子政務改革中的重要組成部分予以推動的。此項改革是由2001年實施的《為了構建電子政府而促進行政業務電子化的相關法律》等電子政務配套法律予以支持進行的。
      第二,主管機構的層級較高。1949年,韓國政府為適應采購體量不斷擴大的需求,將原機構投資總局改編為采購廳,負責主管、執行政府采購工作。采購廳下設14個地方部室及5個駐外采購部室。1997年韓國政府推動信息化改革,并于中央設立信息化戰略辦公室和信息化促進委員會,分別作為推動信息化改革工作的最高決策和實施機構。因全國信息化改革包括政府采購電子化改革,因此,政府采購電子化的立法決策權由采購廳移交至信息化戰略辦公室。與此同時,韓國產業資源部等部門在信息化促進委員會的領導下也開展了國家、國際產業標準化的評定工作,以配合政府采購電子化的整體開展。
      第三,政府采購電子化發展十分成熟。1997年至今,韓國電子政府采購平臺已經由最初的電子信息交換系統進一步發展為成熟的韓國電子招標采購系統(Korea On-line E-Procurement System,以下簡稱KONEPS)系統,其無論是在系統內部流程簡化還是在系統外部各數據庫銜接方面都取得了標志性進展。
      一方面,KONEPS系統內部通過電子目錄、電子文件、安全保證的標準化改革,已發展為囊括電子招標、電子訂貨、電子合同及電子支付的“一站式”全流程政府采購系統。供應商、采購人僅在線上即可完成全部采購操作。具體來說其電子標準化改革包括以下三點:第一,電子目錄標準化,KONEPS系統在政府采購領域采用了聯合國標準產品與服務分類代碼。該代碼是全球電子商務的基礎標準,也為韓國電子政府采購系統提供了電子目錄標準化的支撐。第二,電子文件標準化,KONEPS系統的電子文件開發不再以電子數據交換(EDI)為基礎而是以可擴展標記語言(XML)為基礎,系統的信息傳遞也采用了微軟的簡單對象訪問協議(SOAP)和信息服務規范(MSS)。第三,安全保證標準化方面,KONEPS系統采用了公鑰基礎設施(PKI) ,其以數字簽名和入侵檢測系統(IDS)作為安全標準,這也是安全檢查方面的最高安全等級。
      系統外部數據庫銜接方面,該系統與外部系統因行政機關信息共享機制打破了信息鴻溝?!稙榱藰嫿娮诱龠M行政業務電子化的相關法律》第21條、《促進信息化基本法》第8條規定了韓國行政機關的信息共享機制,據此機制電子政府采購平臺得以在資質認定、身份確認等環節中直接激活系統外部的相關信息數據庫接口,實現局部信息共享。
      政府采購電子化發展差異
      前文已簡要敘述韓國政府采購電子化的主要背景、立法沿革及現狀,可以看出韓國政府采購電子化推動的基礎在于電子標準化統一。在政府采購電子化改革的推動中,中韓兩國差異主要表現在立法方式、主管機構等方面。
      第一,法律體系不同。韓國政府采購領域以《韓國政府合同法》為基本法,囊括招標投標的采購程序規定,同時針對域外采購、特殊主體采購等特殊情況規定了相應的特別法規予以補充,由此實現了法律銜接的周延與全國標準的統一。政府采購電子化的發展既有完善的政府采購法律法規為制度基石,又有信息化方面的法律為政府采購電子化交易作保障。在我國政府采購領域,《中華人民共和國政府采購法》《中華人民共和國招標投標法》兩法并行導致兩法部分條款銜接性不強,造成實踐中兩法調整范圍不明等適用困境。在此背景下,全國統一的政府采購電子化制度和標準很難統一、協調。
      第二,主管機構不同。韓國將信息化改革上升為國家戰略的高度予以推動,政府采購電子化發展是其改革的重要組成部分。韓國在中央層面成立了信息化戰略辦公室,領導各部門開展改革事項。
      我國的政府采購電子化目前尚未上升至國家戰略高度,政府采購與智慧政府建設兩者并未在立法上產生直接關聯。因此,盡管中央及各省市政府發布了關于數字政府建設的規劃文件,但政府采購電子化的推進工作職責目前仍歸屬財政部、發展改革委員會以及地方政府相關部門根據各地區特點予以推動。
      第三,社會力量參與程度不同。中韓兩國雖都是自上而下推進電子化改革,但社會力量在韓國電子化推進過程中發揮了更重要的作用。2000年6月,韓國民間自發成立了電子商務標準化論壇,并根據市場需求完成了電子文書、電子目錄等標準化評定工作。2001年,韓國政府與民間團體共同成立了電子政府特別委員會,定時聽取社會主體對政府采購電子化的需求。正是基于以采購人、供應商需求為導向開展政府采購電子化改革工作,才促使了韓國政府采購電子平臺的完善。但目前我國政府采購電子化改革中,社會力量參與程度較低。
      啟示與經驗
      基于中韓兩國在電子化政府采購發展中的差異和韓國電子政府采購的成熟實踐經驗,筆者立足我國國情,提出以下建議。
      第一,借力數字政府規劃,推動電子化政府采購發展。目前,我國正著力推進的數字政府建設與韓國的信息化改革有相似之處。中央層面《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》第五篇明確提出加快數字化發展,建設數字中國。第十七章也指出要提高數字政府建設水平。政府采購電子化作為數字政府的重要組成部分,可以納入數字政府建設規劃。涵蓋政府采購電子化的數字政府建設因涉及各部門的數據共享,并非某個部門單獨推動即可完成。因此,我國可借鑒韓國在信息化改革方面的經驗,成立由國務院領導的數字政府推進專項辦公室,統籌各部委開展數字政府建設工作,以期實現數據共享,打破信息鴻溝。
      第二,完善法律體系,掃清標準化障礙。政府采購法律體系的完善,是推動政府采購電子化的法律基礎。韓國以行政合同法作為政府采購基本法,將招標投標程序作為其中一章的立法方式對我國推動政府采購電子化具有借鑒意義。建議由財政部牽頭,制定全國范圍內適用的專門針對政府采購電子化規范的制度性文件。一是要對政府采購電子化系統的交易規則進行統一和細化。二是隨政府采購電子化系統的建設主體權利和職責進行明確。三是對系統之間的層級關系作出清晰說明。四是對系統的信息公開范圍、安保等級、安保措施等作出明確界定。
      第三,改革導向關注采購主體需求。韓國政府采購電子化推動過程中,其觀念由原先的“政府聯系公眾”轉化為“政府服務公眾”?;谠撚^念的轉變,韓國電子政務改革主導部門與政府采購各主體保持了暢通的溝通渠道,市場主體在標準化評定等方面貢獻了重要力量,這對我國政府采購電子化改革具有借鑒意義。我國政府采購電子化發展應更加關注采購人、供應商在政府采購活動中的實際需求,以此為導向完善我國政府采購電子平臺。此外,我國市場主體在電子商務領域發展較為成熟,其在市場采購需求調研方面具有豐富實踐經驗。我國政府采購電子化主管機構可與有關市場主體成立聯合調研團隊,借鑒相關經驗,進一步了解采購人需求。
      (作者單位:天津工業大學法學院)
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