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      體會政府采購需求管理新理念(上)

      2022年05月16日 09:50 來源:中國政府采購報打印

      ——寫在《政府采購需求管理辦法》頒布一周年之際
        ■ 印鐵軍
        《政府采購需求管理辦法》(以下簡稱《需求辦法》)頒布已有1年的時間。筆者曾有幸參與《需求辦法》的起草工作,期間從領導和專家們身上學習到不少前沿性、創新性理念,也對一些固有觀念進行了審視和反思?;赝嵌坞y忘的經歷,筆者最深刻的體會就是:只有明晰改革方向,以《深化政府采購制度改革方案》為指引,才能理解重構政府采購制度的重要性、迫切性,真正讀懂、落實好《需求辦法》。
        厘清采購需求與部門預算的關系是開展需求管理的前提
        此前,筆者認為,政府采購需求是部門預算的細化和延續,通過政府采購預算將政府采購品目細化到最低一級是部門預算細化的標志。但是,這一理解并沒有全面、正確地理解部門預算與采購需求的關系。首先,“先預算再采購、無預算不采購”中的預算是部門預算而非政府采購預算,《中華人民共和國政府采購法》(以下簡稱《政府采購法》)規定在編制下一財政年度部門預算時將政府采購的項目及資金預算列出。實踐中,政府采購項目及資金來源只是部門預算的一張表。其次,雖然部門預算中采購項目的資金預算也根據采購需求確定,但部門預算的測算與單位編制采購需求的方法、要求并不完全一致,采購人應該在批復的部門預算金額內確認采購需求,但編制、細化采購需求的方法卻并非完全一致。最后,細化采購品目不等同于細化采購需求。細化后的采購品目與確認的采購需求、合同最終簽訂的采購標的保持一致并不現實。同時,調整采購品目也很難與調整預算區分,提前細化采購品目雖然有助于細化采購需求,但也在無形中增加了采購人的工作量。因此,政府采購需求應依據部門預算確定,采購需求與部門預算相互對應又相互制約。當然,明確、細化的采購需求應建立在成交記錄和績效評價的歷史積累之上,最終融合在部門預算的編制過程中。在部門預算足夠細化之前,采購人可能還需要通過政府采購預算來細化已編入部門預算的采購項目的采購需求。
        《需求辦法》第七條第二款規定,采購需求應當依據部門預算(工程項目概預算)確定。筆者認為,可以從三個層次來理解和執行這一規定:一是采購項目的資金預算已列入部門預算的,采購人應該按部門預算批復細化、確認采購需求;二是采購項目的采購需求、資金預算經過評審,如工程項目投資評審等,采購人應按照部門預算和評審結果確認采購需求,如果評審結論低于部門預算則以評審結論為準;三是采購項目的資金預算還沒有列入部門預算的,采購人應根據實際需要編制采購需求,待資金預算報財政部門同意列入部門預算或提前采購后,再由采購人確認采購需求。采購人調整采購需求、項目資金預算導致需要調整部門預算的,應先按照預算管理的權限和程序變更部門預算,待批復后再重新確定采購需求。因此,采購人確認采購需求,應該確保采購項目的資金預算與批復的部門預算對應,并在采購計劃備案時提交相關依據供財政部門驗證,否則財政部門不予備案。同樣,采購項目的資產配置、投資評審以及預留份額等也可照此辦理,在采購計劃備案時交相關依據待財政部門驗證,同時也滿足了財政部門預算、資產等管理要求。
        理順了采購需求與部門預算的關系,就可以理解采購人政府采購的主體責任就是預算執行的主體責任。從部門預算到采購需求再到采購文件,采購人主要受預算法等公法的約束,承擔行政、預算管理責任;采購需求是采購人向供應商發出的要約,落實到合同中由供應商履行。采購人主要受《中華人民共和國民法典》等市場規則的約束,承擔民事、經濟責任,而非作為行政機關履行職責。采購人可以通過采購需求,將部門預算中蘊含的政策功能和經濟調控目標融入其中,然后按照市場交易規則通過要約傳導到供應商那里,從而達到從需求側入手調動供給側改革的目的。為落實政策功能或實現特定政策目標而無法兼顧市場競爭的采購項目,采購人應按照民法典簽訂合同,依法公開合同信息并承擔相應責任。
        標準化的采購需求或政府采購需求標準,是發達國家市場化調控經濟的常見手段。隨著我國市場經濟深化發展,靈活運用政府采購需求標準也將成為繼政府投資、財政補貼之后的一種市場化的調控手段。
        采購需求標準是編制采購需求的重要依據
        《需求辦法》第九條規定,采購需求可以直接引用相關國家標準、行業標準、地方標準等標準、規范,也可以根據項目目標提出更高技術要求。筆者認為,在采購需求中提出更高的技術要求的規定在實踐中極易引起爭議。例如,一項政府工程以八級抗震作為強度標準,就會引發紀檢部門的關注和社會輿論的熱議,但如果這是汶川學校的建設需求,卻不是問題。
        由此可見,政府采購需求需要在保障自身運轉和提供公共服務的目標之間,在節約財政支出與支持節能環保、產業發展等政策目標之間進行取舍與平衡。此外,采購需求標準在地區間、行業間也均存在差異。如果簡單將高于商品標準與操控結果劃等號或否認采購需求標準的存在,那并非是真正的公平公正。如果將采購需求標準與商品標準綁定在預算定額之中,強制按照商品的國家標準確定政府采購需求,盡管能有效控制行政支出,但不利于國家惠民政策落實和事業發展。
        《中華人民共和國政府采購法實施條例》規定,國務院財政部門應當根據國家的經濟和社會發展政策制定政府采購政策,通過制定采購需求標準等措施,實現節約能源、保護環境、扶持不發達地區和少數民族地區、促進中小企業發展等目標。雖然《需求辦法》并未直接提到采購需求標準,但采購需求標準是編制采購需求的重要依據,根據國家的宏觀政策要求和預算編制政策目標確定政府采購需求標準,可以確保政府采購的政策功能落實到采購主體;根據預算編制和資產配置標準來確定采購需求標準,就可以有效銜接預算和支付,支出管理就能細化、延伸到采購環節;根據采購需求的客觀差異來規范采購需求標準,可以讓采購主體根據項目需要來選擇采購需求標準,在規范管理的同時兼顧需求差異;根據采購需求標準來描述采購需求,可以規范采購需求的描述,既符合相關政策又兼顧公平競爭。
        資格條件與評分因素發生重大變化
        《需求辦法》第十八條規定,根據采購需求特點提出供應商的資格條件,要與采購標的的功能、質量和供應商履約能力直接相關且屬于履行合同必須的條件,包括特定的專業資格或者技術資格、設備設施、業績情況、專業人才及其管理能力等。過去作為評分項中常見的內容,如設備、人員、方案和業績、獎勵,變成了資格條件并納入資格審查,供應商資格條件完全回歸到了《政府采購法》第二十三條的規定。這是繼資格審查主體回歸到采購人、采購代理機構之后,政府采購資格審查以及資格條件設置的重大變化,也是政府采購評審的重大改變?!缎枨筠k法》雖然沒有明確業績等資格條件審查的具體要求,也沒有明確挑選供應商的依據,但從公平角度提出了其他要求:業績情況作為資格條件時,要求供應商提供的同類業務合同一般不超過兩個,并明確同類業務的具體范圍。涉及政府采購政策支持的創新產品采購的,不得提出同類業務合同、生產臺數、使用時長等業績要求。
        值得重點強調的是,同一個項目的資格要求和評分項不可兼得。將設備、人員、方案和業績、獎勵等原來的評分因素作為資格條件,打破過去傳統觀念,有助于精簡證明材料、減輕企業負擔。將履約能力評審轉為供應商信用查驗,標準更清晰、流程更簡化,有助于減少、杜絕評審中的差錯和貓膩,更有利于營造公平的競爭環境,監管部門也可以抽出身來,聚焦于不履行承諾、不講誠信企業的處理處罰,建立以結果為導向、更符合市場規則的監管體系。
        綜合評審只是對投標(響應)文件的形式審查,設備、人員和方案只是履約能力的表現形式,業績、獎勵只能證明過去,因此,再專業的專家或再完美的樣品也無法替代驗收、保證履約。在資金、人員和設備快速流轉的市場環境里,承諾和信守承諾的信用才是供應商履約的保證。業績、獎勵是對過去曾承接項目的證明。如果供應商信用有不良記錄,就應該在資格審查中否決;如果報價過低或缺少依據來證明其履約能力,則應在合同中增加履約保證金(履約保函)等措施;即使信用良好,也應該將履約驗收與支付掛鉤,讓違約者不僅收不到貨款,還要承擔造成的損失、受到監管部門處罰。
      (本文作者系湖南省財政廳政府采購處二級調研員)

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