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      在政府采購法頒布20周年之際 回顧與展望我國政府采購制度體系構建

      2022年06月02日 10:29 來源:中國政府采購報打印

        ■ 宋軍

        上世紀80年代末、90年代初,我國試行政府采購制度,經過一段時間的探索,中華人民共和國第九屆全國人民代表大會常務委員會第二十八次會議于2002年6月29日通過了《中華人民共和國政府采購法》(以下簡稱《政府采購法》),并于2003年1月1日起施行?!墩少彿ā返念C布實施,使我國的政府采購制度步入了法制化、規范化、科學化的軌道。經過20年的實踐,特別是隨著國際國內政治、經濟、社會和文化的發展與變化,《政府采購法》的調整空間亟待拓展,促進經濟發展的政策目標亟需突出,調整經濟結構的手段有待完善。

        為此,中央全面深化改革領導小組第五次會議通過了《深化政府采購制度改革方案》(以下簡稱《深改方案》)?!渡罡姆桨浮窂娬{,深化政府采購制度改革要堅持問題導向,強化采購人主體責任,建立集中采購機構競爭機制,改進政府采購代理和評審機制,健全科學高效的采購交易機制,強化政府采購政策功能措施,健全政府采購監督管理機制,加快形成采購主體職責清晰、交易規則科學高效、監管機制健全、政策功能完備、法律制度完善、技術支撐先進的現代政府采購制度。為了落實《深改方案》的精神,財政部啟動了《政府采購法》以及相關制度的修訂工作,我國的政府采購制度將進入全面重塑期。

        政府采購法律制度體系總體架構

        目前,我國已建立起以《政府采購法》為統領,以《中華人民共和國政府采購法實施條例》(以下簡稱《政府采購法實施條例》)和部門規章為依托的較為完整的政府采購法律制度體系,涵蓋了體制機制、執行操作、基礎管理以及監督裁決等各個方面。盡管我國政府采購法律制度體系日益完善,有效保障了政府采購當事人的合法權益,切實規范了政府采購市場秩序,但政府采購制度的成熟度還不夠,還不能完全適應國家治理能力和治理體系現代化的要求,因此,《政府采購法》以及相關制度的修訂是必要的、及時的。

        立足全面深化政府采購制度改革整體層面,我國政府采購制度改革應著重解決目前《政府采購法》與《中華人民共和國招標投標法》“兩法”管理脫節的問題。從法律統一性的角度來講,政府采購應當包括貨物、服務和工程采購。將貨物、服務與工程割裂開來,分別適用不同的法律制度是缺乏正當性的。立足完善政府采購制度改革具體層面,《政府采購法》修訂應重點解決以下問題:一是強化采購人主體責任,建立采購人對采購結果能負責、想負責的機制。重點解決采購人主體責任意識不牢、權責不對等問題。二是完善政府采購交易制度。重點解決采購方式適用條件重疊和采購程序優化的問題。三是健全政府采購政策落實機制,進一步發揮政府采購對經濟社會發展的促進作用。重點解決政府采購對調整經濟結構力度不夠、手段不多等問題。四是加快采購代理機構和專家業務轉型。重點解決如何提升采購代理機構、評審專家專業化水準的問題。五是構建政府采購市場對外開放新格局。重點解決我國如何建立與國際規則相接軌的政府采購法律制度,以及我國企業如何更好地參與國際政府采購市場競爭的問題。

        政府采購部門規章建設

        除了《政府采購法》《政府采購法實施條例》,涉及政府采購的部門規章在我國政府采購法律制度體系中也具有不可或缺的重要作用。政府采購相關的部門規章,主要是財政部以財政部長令發布實施的政府采購相關文件,現行有效的部門規章主要有:《政府采購非招標采購方式管理辦法》(財政部令第74號,以下簡稱74號令)、《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》(財政部令第87號,以下簡稱87號令)、《政府采購質疑和投訴辦法》(財政部令第94號,以下簡稱94號令)、《政府采購信息發布管理辦法》(財政部令第101號)、《政府購買服務管理辦法》(財政部令第102號)、《政府采購框架協議采購方式管理暫行辦法》(財政部令第110號)。

        隨著《政府采購法》的修訂,政府采購部門規章也需要隨之完善與補充。

        第一,修訂74號令。目前,《中華人民共和國政府采購法(修訂草案征求意見稿)》(以下簡稱《修訂草案征求意見稿》)對采購方式進行了調整,對其適用條件也進行了修改。在《修訂草案征求意見稿》中,將競爭性談判和競爭性磋商兩種采購方式進行了合并,統稱為競爭性談判。相應對競爭性談判設立了最低評審價法和綜合評分法兩種評審方法。因此,74號令也應按照政府采購法修改后的思路進行完善。此外,在74號令的修訂中,筆者認為還應增加預算編制、意向公開、采購需求和績效評價相關要求,使之更加科學、規范、全面,更具可操作性。

        第二,修訂87號令。去年,財政部公布了《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法(修訂草案征求意見稿)》(以下簡稱《修訂草案》)。一方面,《修訂草案》根據《深改方案》精神,強化和落實了采購人在政府采購活動中的主體責任。另一方面,遵循國際通行的“需求明確基礎上競爭報價”“符合需求情況下低價中標”的公平競爭原則,重構了政府采購貨物和服務招投標評審制度。未來,隨著政府采購法的修訂完成、政府采購工程管理的“歸位”,筆者認為87號令會被賦予更大的規范作用。

        第三,建議制定“政府采購政策功能實施管理辦法”。隨著國際國內形勢復雜多變以及我國政府采購范圍不斷擴大,我國政府采購政策功能仍有較大發展空間。因此,有必要建立一個專門的政府采購政策功能實施、落實的管理辦法。該辦法應明確政策目標范圍、政策目標出臺主體、落實政策目標的責任主體、針對不同政府采購目標制定的具體措施、監管部門、法律責任等。

        第四,建議制定“政府采購中介服務管理辦法”。嚴格意義上講,政府采購活動中的所有代理活動都屬于中介服務,它是社會化分工的結果。隨著社會的發展,政府采購還會有許多委托代理事項,如,制定采購需求標準、采購文件范本、采購合同范本、采購履約驗收等政府采購基礎業務,為采購人提供專業化服務。我國《政府采購法》將政府采購定為集中采購和分散采購相結合的模式。因此,政府采購代理機構分為集中采購機構和社會采購代理機構。如果制定統一的“政府采購中介服務管理辦法”有現實困難,也可改為分別建立“政府采購集中采購機構管理辦法”和“社會采購代理機構管理辦法”。

        若單獨修訂“政府采購集中采購機構管理辦法”,應按照《深改方案》中“建立集中采購機構競爭機制”的要求,將集中采購機構和部門集中采購機構的有序競爭以及激勵措施考慮進去。對于集中采購機構的管理,我國目前采取的是監督考核這一管理辦法,但監督考核管理辦法涉及范圍有限,其中也未提及如何管理部門集中采購機構的內容。因此,亟待出臺一個層次更高的包括集中采購機構(部門集中采購機構)的性質、設立條件、職責范圍、競爭機制、考核內容與方式、監管主體、獎勵與處罰等較為全面和完善、操作性強的管理辦法,并命名為“政府采購集中采購機構管理辦法”,部門集中采購機構參照此辦法執行。

        第五,建議制定“政府采購分散采購管理辦法”。我國政府采購實行集中采購與分散采購相結合的模式。分散采購的組織主體是采購人,分散采購也必須按法規進行采購,但由于目前采購人大都沒有專門的機構和人員從事分散采購,基本上委托采購代理機構代理采購,因此,應出臺分散采購的管理辦法,對分散采購行為進行規范。

        第六, 建議制定“政府采購咨詢和評審管理辦法”?!案倪M政府采購代理和評審機制”是政府采購今后改革的方向。當初,制度設計的初衷是借專家的智慧來填補采購人評審專業性不足的問題。但在實踐中,采購人不但沒有借到專家的“智”,甚至還放棄了采購決策權。

        依據《深改方案》精神和現實中存在的問題,在強調采購人主體責任的前提下,要讓采購人責權對等,讓采購人的“權利回歸”,對于評審專家的作用,重在“借智”,行在“咨詢”,用在“參考”,評審的決策權在采購人。因此,從采購需求調查到采購文件制作,再到履約驗收等,咨詢專家在采購項目中的參與度將逐漸提高。辦法的制定重點包括:咨詢專家的選聘及其權利與義務,本單位專家參與評審的有關規定,采購人選擇或推薦評審專家的范圍,評審專家參與評審后的民事責任和法律責任等。

        第七,建議制定“政府采購救濟管理辦法”。質疑和投訴僅為政府采購救濟的部分內容,不能完全維護和保障所有政府采購當事人的權利。在政府采購活動中,既要保障供應商的權益需求,也要保障采購人的權益需求以及代理機構等采購當事人的權益需求。筆者建議,借政府采購修法之際,將94號令修改為“政府采購救濟管理辦法”,一方面,為非政府采購監管部門處理投訴留下空間;另一方面,擴大被保護對象的范疇,增加救濟的途徑。把政府采購參與人之間發生糾紛時的磋商機制考慮進去。對于供應商惡意質疑、投訴給采購人、采購代理機構帶來名譽、時間、成本損失的情況,應建立相應的救濟機制。同時,將相關人員的救濟分為三種,一是民事救濟——詢問和質疑以及磋商,二是行政救濟——投訴,三是司法救濟——行政訴訟。

        完善政府采購規范性文件

        政府采購規范性文件在法規體系中具有“短平快”的特點,它可以通過打“補丁”的形式,解決一些現實問題,及時規范政府采購行為。目前在政府采購法律制度體系中,還有許多需要由財政部出臺規范性文件來規范的行為。

        一是建議制定“政府采購信用體系建設與管理辦法”。市場經濟是信用經濟。在市場經濟條件下,日益擴展和復雜化的市場關系逐步構建起彼此相聯、互相制約的信用關系。誠實守信是政府采購的基本原則之一。財政部可依據政府采購的特點,制定出臺包括政府采購當事人、政府采購中介服務組織以及咨詢、評審專家等相關人員在內的“政府采購信用體系建設與管理辦法”,逐步形成“一處失信,寸步難行”的局面。

        二是建議制定“政府采購檔案管理辦法”。政府采購檔案是一種較為特殊的檔案,它不僅資料多,經手人多,而且保存時間長,有些檔案的保存年限與采購對象的使用壽命同期。政府采購檔案還是問效問責的有力證據。然而,由于政府采購活動多為委托代理制,政府采購的檔案分散在采購活動各參與人手中,而且各采購人負責采購活動事宜的人員非專崗專職,采購項目從立項和預算,再到采購項目驗收,時間跨度較長,稍有不慎,檔案資料就有可能遺失。因此,應出臺“政府采購檔案管理辦法”,從檔案資料的范圍、責任主體、移交責任與時間要求、保存與銷毀、查看等級規定、法律責任等方面進行規范。

        三是建議制定“政府采購績效評價管理辦法”。政府采購制度是財政管理的有效手段,更應講效益,更需要對其進行績效評價。誰花錢,誰負責,問責必問效。政府采購的績效體現在三大方面,即社會效益、政治效益和經濟效益。因此,應出臺“政府采購績效評價管理辦法”,通過先試點和先易后難的方式進行,逐步推行政府采購的績效評價工作。

        四是建議制定“政府采購行業協會管理辦法”?!渡罡姆桨浮泛汀缎抻啿莅浮范继岢隽艘l揮政府采購行業協會的作用。因此,有必要出臺相關管理辦法,對政府采購行業協會的組織形式、成員結構、職責與委托職責、運作模式、章程基本內容等進行規定。

        五是建議制定“政府采購數據管理辦法”。在政府采購活動中,數據具有不可或缺或替代的地位與作用,從政府采購項目的立項、預算,到政府采購活動的評審、評價,數據的運用無處不在、不可缺少,可以說,沒有數據做支撐,政府采購活動將沒有根基。因此,建立現代政府采購制度,使之精細化、科學化、績效化、信息化,必須高度重視政府采購數據的收集、分析、應用和數據庫的建設,并將區塊鏈合作機制引入政府采購數據庫建設之中,使政府采購進入全信息時代。因此,應出臺“政府采購數據管理辦法”,對海量政府采購數據的篩選、甄別、收集、分析、處理、保管、運用和保密進行規范。

        (作者單位:中南財經政法大學中國政府采購研究所)

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